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Marjorie Jouen

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Née en 1960, de nationalité française. Elle est diplômée en sciences politiques (1979) et ...
Nadège Chambon

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D'origine ardéchoise, Nadège Chambon est diplômée des Instituts d'Etudes Politiques de Lyon et ...
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Soutenir le développement local dans le cadre de la politique de cohésion : Bonnes pratiques et options politiques futures

le 12 Décembre 2011 à 09:43
Rapport par Marjorie Jouen et Nadège Chambon
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Rapport final de l'étude commandée par la direction générale de la politique régionale de la Commission européenne. Cette étude a été rédigée par Marjorie Jouen, chef de projet (ADETEF, Notre Europe) Katalin Kolosy, chef de projet (AEIDL) Jean-Pierre Pellegrin, expert expérimenté (AEIDL) Peter Ramsden, expert expérimenté (AEIDL) Péter Szegvari , expert expérimenté (City Consult) Nadège Chambon, expert assistant (Notre Europe).


Ce rapport est disponible en français et anglais.


Résumé

Durant les années 80 et 90, le développement local a permis d’apporter à la fois une réponse à la progression du chômage dans les régions mises en difficulté par la crise des industries manufacturières et traditionnelles, et la promesse d'un nouvel avenir aux zones rurales et urbaines en retard de développement. En 2008 et 2009, avec l’arrivée de la crise, plusieurs experts et décideurs ont évoqué la possibilité de remettre en avant l'approche de développement local, négligée ces dernières années. À la veille de l’ouverture du débat sur la prochaine période de programmation, il est temps de jeter un nouvel éclairage sur ce que devrait faire l’UE pour appuyer le développement local dans le cadre de sa politique de cohésion et selon quelles modalités.

Ce rapport est le fruit de six mois de travail d’équipe et d’un processus graduel qui a permis, in fine, de formuler des recommandations exhaustives quant aux meilleures pratiques en matière de développement local et aux options possibles pour une future politique de soutien des initiatives de développement local au sein de la politique de cohésion.


Les initiatives de développement local sont parfois définies comme étant des stratégies intégrées locales mobilisant un grand nombre d’acteurs locaux et employant certaines méthodes telles que le partenariat. Cette définition axée sur les moyens mobilisés est correcte mais incomplète. En effet, elle ne tient pas suffisamment compte des objectifs concrets de la stratégie (résultats immédiats), qui sont cruciaux pour les partenaires locaux, en termes de résultats socio-économiques et d’amélioration des conditions de vie, notamment. Elle néglige en outre l’aspect «développement» de la stratégie, c’est-à-dire ses objectifs à long terme et l’évolution structurelle visée (résultats à long terme).


La valeur ajoutée du développement local réside davantage dans ses résultats à long terme, voire à très long terme, que dans ses résultats quantitatifs et qualitatifs immédiats. Ses points forts sont la pérennité de ses résultats, ses faibles coûts de mise en œuvre et ses liens étroits avec le modèle social et territorial européen. Ses points faibles proviennent de sa petite taille, de la difficulté de systématisation et de normalisation, ainsi que de ses résultats quantitatifs limités, bien que généralement positifs. Le développement local se veut donc une méthode complémentaire. Il n’est pas une solution à lui seul, mais doit être profondément ancré dans une approche locale.

De la moitié des années 80 jusqu’en 2000, les interventions de l’UE ont été marquées par une volonté politique constante de transformer le phénomène spontané du développement local en une composante à part entière du développement économique européen, au moyen d’une gamme de plus en plus complexe et variée d’interventions, de programmes et de mesures. Comparativement, les dispositions et règlements adoptés pour la période 2007- 2013 peuvent sembler décevants. Si les règlements n’excluent pas le cofinancement de projets de développement local, ils ne l’encouragent toutefois pas et ont même souvent pour effet de le décourager. Le plus grand problème réside précisément dans la dispersion actuelle du développement local à travers les programmes. Les projets de développement local, même réussis, perdent tout potentiel et tout caractère démonstratif. Un autre point faible de taille est l’absence presque universelle d’investissement dans des mécanismes fiables et solides pouvant permettre de tirer parti des nouvelles méthodes de travail et d’exporter le savoir-faire acquis dans d’autres contextes géographiques et économiques, ainsi que dans d’autres pays.


Il semble néanmoins pertinent de poursuivre sur la voie entamée et de renforcer le soutien de l’UE au développement local. Les défis de la crise économique et de ses conséquences sociales, ainsi que de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, qui ne peut se satisfaire uniquement de l’innovation technologique et nécessite un changement de comportement de la part de tout un chacun, rendent à présent nécessaire le développement de nouvelles approches en matière de développement local.


Toute aide future de l’UE en faveur du développement local devra passer le test de subsidiarité, ce qui signifie qu’elle devra démontrer clairement sa valeur ajoutée. Elle devra également tenir compte des autres politiques européennes et des leçons du passé. Dix critères ont ainsi pu être formulés:

- appropriation et visibilité; 
- efficacité et ciblage des thématiques; 
- renforcement des capacités; 
- innovation; 
- stabilité des ressources financières; 
- cohésion territoriale; 
- faisabilité; 
- économie des coûts de fonctionnement; 
- adaptabilité à des contextes et expériences divers; et 
- cohérence par rapport à d’autres programmes et fonds.


En combinant différents types de dispositions et de modalités techniques, quatre options ont été retenues et débattues. Leur cohérence interne, leurs forces et leurs faiblesses ont été évaluées et plusieurs modèles d’organisation ont été envisagés.


Cette analyse nous a permis de définir une série de principes à respecter par une politique de soutien de l’UE. Une telle politique devrait:

- poursuivre des objectifs clairement définis, précisant le type de développement local soutenu, le type de zones géographiques et les catégories de problèmes ciblés;
- être visible au sein de la politique de cohésion et, partant, détaillée dans le futur règlement;
- prévoir des mesures incitatives à l’intention des autorités de gestion (approche active);
- être suffisamment attrayante pour les pouvoirs publics locaux et régionaux, ainsi que pour les partenaires issus de la société civile et du secteur privé (approche passive);
- permettre la mise en place de groupes locaux et de stratégies locales viables, en leur fournissant l’aide nécessaire;
- incarner une valeur ajoutée "vendable" par comparaisonavec les autres «objectifs»; 
- garantir les meilleures conditions de succès pour le développement local; et 
- être cohérente par rapport à d’autres programmes et fonds.


Nous recommandons donc que, après 2013, chaque région de chaque État membre intègre dans tous ses programmes de développement régional un axe dédié au développement local ciblant, plutôt que les relations entre zones urbaines et rurales, le développement économique et social en zone urbaine, d’une part, et le développement économique local aux abords et au centre des villes de moyenne et de petite taille, d’autre part. En ce qui concerne l’objectif de coopération territoriale, il pourrait faire l’objet d’un volet spécifique ciblant certaines zones et certains lieux (zones montagneuses, insulaires, etc.). 5% des fonds de chaque programme de développement régional devraient être obligatoirement consacrés au développement local. Ce seuil contraignant serait combiné à un seuil indicatif d’«au moins 1%» des fonds à consacrer au développement local en dehors des zones à forte densité de population.


La définition des stratégies devrait être confiée aux groupes de partenariat locaux, mais les principaux enjeux et zones ciblées devraient être prédéterminés au niveau européen ou national. La gestion des programmes devrait, elle, être confiée aux régions (NUTS 2), même si les zones ciblées doivent être plus petites (inférieures à NUTS 3). Il serait utile de définir un nombre minimum/maximum d’habitants, afin de s’assurer de disposer d’une masse critique en termes de ressources humaines, financières et économiques, nécessaire à la viabilité de la stratégie. L’aide de l’UE comprendrait des mesures de nature stratégique aux côtés de mesures axées sur le renforcement des capacités. Une unité d’appui serait créée au niveau de l’UE pour fournir une assistance dans la mise en œuvre des mesures et s’assurer de la mise en place d’activités de mise en réseau et de capitalisation.


La stratégie «Europe 2020» débute aujourd’hui. Il convient donc également de formuler des recommandations concrètes concernant la marche à suivre durant les prochains mois. Premièrement, il conviendrait de mettre en place une plateforme de coordination dédiée au développement local, chargée d’intégrer la dimension locale du développement à la stratégie «Europe 2020» et de sensibiliser à cette approche. Cette plateforme aurait pour tâche d’œuvrer à la simplification des procédures et de veiller à la cohérence entre les différentes politiques sectorielles. En pratique, elle devrait prendre la forme d’un groupe interservices de la Commission européenne, éventuellement élargi aux représentants des autres institutions de l’UE. Ses premières tâches devraient être d’expliquer le potentiel de contribution du développement local à la mise en œuvre de la stratégie «Europe 2020», ainsi que de sensibiliser les pouvoirs publics locaux et régionaux à la méthode du développement local, par l’entremise d’une communication de la Commission européenne.


Deuxièmement, toute occasion de venir en aide aux réseaux de développement local qui viendrait à se présenter dans le cadre de l’objectif de coopération territoriale d’ici à 2013 devrait être saisie, afin de créer un espace ouvert pour la diffusion des bonnes pratiques et de donner plus de visibilité aux stratégies intégrées et ascendantes (prenant leur origine sur le terrain).

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