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Yves Bertoncini dans le Huffington Post : "Bruxelles et la France : recommander n'est pas commander"

le 03 Juin 2013 à 10:04
Article par Yves Bertoncini
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Yves Bertoncini, notre directeur, signe un article dans le Huffington Post : "Bruxelles et la France : recommander n'est pas commander", publié le 2 juin 2013.


Les récentes tensions entre les autorités françaises et "Bruxelles" autour des recommandations de réformes formulées par la Commission appellent plus que jamais à clarifier la portée des pouvoirs nationaux et communautaires en matière économique et sociale. Ces tensions font directement écho aux réformes de la gouvernance de la zone euro rendues nécessaires par la crise en cours. La succession des "memorandums d'accord", "packs" et "pactes" a en effet engendré un système politique reposant sur un partage des responsabilités en apparence flou, mais qui repose en réalité sur quatre grands modèles.


Il y a tout d'abord le "modèle FMI", tout à fait inédit et qui a brutalement modifié les relations de pouvoir qu'entretiennent l'UE (et plus précisément la Troïka) et quelques "pays sous-programme". Ces relations ont été établies parce que ces pays ont de facto perdu une partie de leur souveraineté, en raison de leur incapacité à se financer sur les marchés financiers à un prix acceptable, et qu'ils ont donc dû faire appel aux autres pays de la zone euro, devenus prêteurs, donc décideurs. De telles relations reposent toujours sur l'expression de choix démocratiques, notamment parce que les plans de sauvetage et de réformes sont, en bonne logique, votés par les parlements nationaux. Dans ce modèle, la souveraineté des pays bénéficiaires de l'aide extérieure est toutefois restreinte et les représentants de la Troïka et du Conseil européen peuvent exiger des engagements précis et importants en compensation des prêts qu'ils accordent : tel un banquier face à des débiteurs en difficulté, l'UE peut donc temporairement commander, pour le meilleur et pour le pire. Il est plus que jamais utile de souligner que ce modèle ne concerne que quatre pays de l'UE, c'est-à-dire la Grèce, l'Irlande, le Portugal et bientôt Chypre (en Espagne, seul le secteur bancaire est concerné). Et qu'il se distingue très clairement des trois autres modèles décrits-ci-après.


Le "modèle ONU" concerne le contrôle des excès budgétaires nationaux (non des budgets nationaux), et donc plus directement la France. Il repose sur l'engagement des États membres à ne pas franchir certaines limites budgétaires, au risque de menacer la stabilité de l'ensemble de la communauté (la crise en cours l'a bien rappelé). Les États membres sont ainsi principalement tenus de maintenir leur déficit courant sous la barre des 3 % de leur PIB et leur déficit structurel sous le seuil de 0,5 % de leur PIB. Dès lors qu'ils respectent ces limites, ils peuvent agir en toute liberté : l'UE n'intervient pas dans leurs choix budgétaires. Mais ils peuvent tous être placés sous surveillance s'ils approchent de ou dépassent ces limites, en écho aux dispositions du chapitre 6 de la charte des Nations unies. Si leurs excès persistent, ils peuvent théoriquement faire l'objet d'une approche coercitive (l'équivalent du chapitre 7), reposant sur de possibles sanctions, dont décide le Conseil des ministres sur proposition de la Commission. Encore faut-il tenir compte des circonstances exceptionnelles et/ou de l'indulgence de l'UE : la France n'a par exemple respecté les limites requises que 6 fois sur 15 depuis 1997, sans encourir la moindre sanction... Dans tous les cas, les États membres sont confrontés à une obligation de résultats (repasser sous la limite) et non à une obligation de moyens : il leur appartient de définir comment y parvenir et de respecter ou non les recommandations détaillées de l'UE. Les réformes introduites par le Six-Pack, le Two-Pack et le "Pacte budgétaire" n'ont pas fondamentalement modifié ce mode de relations. En matière de suivi budgétaire, l'UE peut donc réprimander, mais non commander.


Le "modèle hyper-OCDE" concerne lui les relations établies entre l'UE et ses États membres pour le suivi des politiques économiques et sociales des États membres, et donc des fameuses "réformes structurelles". Ces relations reposent sur la définition d'objectifs communs, en particulier dans le cadre de la stratégie "Europe 2020". Elles se fondent également sur une combinaison d'incitations politiques (recommandations, contrôle et pressions mutuelles) entre les pays membres. Cette pression politique est bien supérieure à celle qu'exerce l'OCDE et même appelée à se renforcer dans le but d'éviter des divergences structurelles majeures entre les économies de la zone euro. Elle n'a cependant aucun effet contraignant sur les choix politiques domestiques des États membres. L'objectif parfaitement louable de consacrer 3 % du PIB aux dépenses de R&D ne doit ainsi en aucun cas être confondu avec la limite des 3 % de PIB fixée pour le déficit : l'UE est compétente pour demander des efforts à ses États membres dans les deux cas, mais elle ne détient des pouvoirs de sanctions que dans le second. D'où d'ailleurs la tentation européenne de lier le contrôle des excès budgétaires et le suivi des réformes structurelles, même si ces deux exercices renvoient à des pouvoirs distincts. Les autorités françaises ont donc eu raison de rappeler qu'en matière de réformes structurelles, l'UE peut recommander, mais non commander.


C'est d'ailleurs si vrai qu'est peut-être en train d'émerger un quatrième modèle, le "modèle Banque mondiale", fondé sur le principe que, si l'UE apporte une aide financière à ses États membres, une telle aide doit servir à la promotion de réformes au niveau national. L'émergence de ce modèle découle directement des résultats mitigés des relations de type "hyper-OCDE" et reflète une transition des mesures d'incitation politique vers des mesures d'incitation financière, présumées plus efficaces car plus légitimes. La proposition européenne d'instaurer un nouvel "instrument financier pour la convergence et les réformes structurelles" illustre cette évolution, tout comme les tentatives répétées d'imposer une plus grande conditionnalité macroéconomique en contrepartie de l'accès aux fonds structurels européens.

Il serait salutaire que ces quatre modèles de relations politiques puissent plus clairement être distingués dans le débat public. D'une part pour que l'UE ne gaspille pas son crédit politique en apparaissant comme décideur lorsqu'elle ne l'est pas, au risque d'être taxée à la fois d'inefficacité et d'illégitimité. D'autre part afin que les Français et, au-delà, les citoyens des Etats membres, soient pleinement conscient des marges de manœuvre, et donc des responsabilités, qui sont les leurs.

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